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PPP“公私合营”道远

文章来源:本站原创 | 发布时间:2015-12-07 | 文字大小:【】【】【】 | 浏览量:2157

【本文导读】国企成为参与PPP的合作主体,盘活社会资本的效果并不明显。需要进一步出台鼓励民企参与的具体政策,更为关键的是,应该规范PPP的项目操作使其公开透明,以及保障项目的合理稳定回报,才能真正吸引民企外企。

《财经》报道(记者 周哲 肖辉龙)11月3日,北京市交通委员会与中铁建联合体签订投资协议,这意味着兴延高速公路PPP(Public-Private-Partnership政府和社会资本合作)项目成功落地签约。

兴延高速公路PPP项目是财政部9月29日公布的第二批PPP示范项目之一。第二批示范项目共计206个,总投资6589亿元。

如兴延高速公路PPP项目一样,大部分落地项目都是由政府方和国企央企合作,而民企和外企由于自身固有的劣势,以及准入门槛和规模要求等种种限制,经常难以与财大气粗的国企央企竞争。

“PPP是指政府与社会资本合作,但目前实际上还是‘公公合作’。一方是政府,另一方是大型央企、地方国企,民企这个‘私’参与得还很少。”中建政研信息咨询中心主任梁舰坦言。

由国企主导的PPP,难以实现推行PPP的初衷。PPP最初的推出是为了替代政府及地方融资平台的直接投资,从而盘活社会资本、降低政府债务,以及降低运营成本和提高运营效率。

国企成为参与PPP的合作主体,这意味着参与者仍是以前那群人,资金池没有明显扩大,盘活社会资本的效果并不明显。此外,这也与公共基建负债及资产向私营部门转移的初衷相违背。债务只是由政府部门转移到国有企业,而公共部门总体债务并未降低。

要想真正实现公私合营,也恐怕并非一朝一夕能够做到。从政策层面来看,需要进一步出台鼓励民企参与的具体政策,更为关键的是,应该规范PPP的项目操作使其公开透明,以及保障项目的合理稳定回报,才能够真正吸引民企外企。

▌“双向选择”

PPP市场中,政府方和社会资本方都在努力寻找最佳的合作伙伴。以财政部公布的第二批PPP示范项目——兴延高速公路——为例,对于政府方而言,关键在于通过良好的守约记录及强大的财力保障和合理的风险及收益分担机制,来吸引社会资本。此外,政府方也会通过有效的竞争机制选择合适的合作对象。

与此同时,社会资本方也会按照自己的标准和对风险的把握,优选合适的项目和合作对象。

北京市交通委员会发展计划处李飞向《财经》记者介绍,社会资本最为担心和顾虑的问题便是政府的契约精神和财力保障。而北京在这方面相对规范,财力也有保证,而且在契约记录上也有良好的表现。

不管是之前的4号线,还是近期的14号线和16号线,北京市政府与京港地铁都配合得非常好。甚至在票价发生变化导致社会资本的利润发生变化时,政府方和社会资本方都愿意以补充协议的形式,再次进行协商。

最近北京地铁票价再次调整,面对调高票价导致的京港地铁客流减少、收入降低,政府和企业均同意以补充协议的形式,再次进行协商,以保障企业的合理收益。

“这是为什么从2013年底,大型央企开始回归北京的原因。”李飞直言,参与这次招投标的共有6家社会资本,都是央企和市属国企。他解释说,相比于外省的利润率,北京给出的利润率不算高,但大型央企之所以愿意重回北京,正是看重了北京良好的契约精神和强大的财力保障。

在风险和收益分担机制上,兴延高速继续着4号线的“保底客流、超额分成”的做法。兴延高速将保底客流定在80%,即客流量连续三年低于预测客流的80%,特许经营公司即可申请补偿;但与此同时,兴延高速项目还创新性地通过竞争机制让企业自愿将这个数字往下降。最后企业都将保底客流降到75%,很好地将车流方面政府承担的风险降到最低。

在保障了企业收益的同时,北京市交通委还采取了超额分成的做法,合理分配政府和企业收入。最终确定的合理收益率是不超过自有资金的8%;同时设定了封顶收益率,即社会资本方的全投资,包括自有资金和银行贷款,不得超过政府既定的收益率。

据悉,该项目131亿的总投资额当中,政府出资33亿,社会投资人出资34亿,剩下60多亿通过银行贷款融资获得。合理收益率意味着社会资本自有资金34个亿的收益率不超过8%,而银行贷款的部分则是当期利率是多少,政府就给社会资本方多少。

封顶收益率则意味着,对社会投资人可以获得的最高收益做一定限制,即最多允许包括银行贷款在内的98个亿获得政府方定的收益率,这样设计可以避免已经有保底机制保障的社会资本获得暴利。

李飞透露,兴延高速项目选择社会资本方时,最看重的是他们的施工能力、运营能力,以及所需的政府补贴。

兴延高速作为2019年世园会和2022年冬奥会的配套项目,必须在2018年底之前完工,因此该项目的绝对工期不超过40个月。与此同时,该工程有三个特长隧道,其中最长的是一条5.7公里的隧道。而目前北京最长的隧道尚不超过3公里。

因此北京市交通委对社会资本的工程方面的能力特别看重,尤其是施工能力、建设能力、工期保障等等。

企业的运营能力也非常被政府所看重。在25年里双方要有一个良好的合作,基础就是社会投资人需要有一个良好的安全保障和运营能力。

政府对于竞标价格也格外关注。北京的征地拆迁费用很高,所以该项目的建设成本很高,按照北京市现行0.5元/标准车/公里的收费标准,即使25年一直收费也收不回成本,因此不可避免地需要政府补贴。

“按照约定通行费作为招标标的的方式,我们当时设定了一个拦标价,这当中0.5元/标准车/公里是老百姓走高速时付费承担的,超出部分就是政府财政承担。如果通过招标把约定通行费降下来,后续的政府财政补贴就会降低。”李飞透露。

据悉,该拦标价是参考25年的运营成本、当时的利率以及8%的社会投资人的收益率综合测算的。由于近期利率的不断下降,同时通过公开招标、竞争的方式使得社会投资人的8%的收益率有所下降,最终形成的报价比拦标价要低,节约了政府的补贴。

建设和运营能力,以及申请者报价之外,很多地方对企业的融资能力也相当强调。根据《财经》记者获得的池州主城区污水处理和市政排水项目汇报材料,这个财政部公布的第一批示范项目当中的明星项目,在选择合作伙伴时,要求社会资本方必须“拥有良好的融资能力和较高的银行授信度”。

这也是《财经》记者观察多个招标公告中,诸多项目业主公开提出的要求。例如经营权转让价为4亿元的南京市城东污水处理厂PPP项目,就明确要求“申请人应具有相应的投融资能力,能够提供合法有效的金融机构授信证明或银行资金证明,且额度不得低于人民币10亿元”。

财政部政府和社会资本合作中心副主任焦小平也在10月底举办的一次研讨会上坦言,“政府之所以需要你,第一是你比政府做得好,第二是政府目前也需要解决融资问题。”

政府方有权按照自己的标准选择它认为最为合适的社会资本方,社会资本方也同样,有各自的原则来优选合适的项目和合作对象。

柏林水务董事总经理梁军透露,其在选择项目时,最看重三个方面的内容,一是项目的可行性以及规模与实际需求的匹配,而不太参与纯粹的政绩项目。如果项目建成以后无法发挥环境效益,即使政府愿意支付,也会造成资源的浪费。这样的项目缺少成功的PPP项目必须具有的基础。

二是当地政府对PPP项目的支付能力和支付意愿。支付能力要看政府可支配的财政收入,支付意愿则通过一些因素间接地来判断。比如,当地政府对PPP项目是否理解得比较透彻,在作决定时是否做了严谨的调研并经过了合法的内部程序等。

三是政府在选择PPP项目合作伙伴时的运作程序是否规范。

太平洋第二十一建设集团副总裁郑立国则表示,在普遍关注的地方政府诚信和守约问题上,太平洋建设集团关注的不是某地政府某届的官员诚信与否,而是通过地方政府的守约记录来选择投资的方向,从而尽量将风险降到最低。

▌民企弱势

在PPP市场中,政府与央企国企的联姻更加常见,而民企和外企似乎相对弱势。这与PPP实践当中,民企和外企因为准入门槛等不合理的限制导致无法参与息息相关。

在双向选择过程中,政府方出于信用好、实力强、文化更为相近等原因更愿意选择央企。更重要的是,央企能够有足够的融资能力,让政府少了很多后顾之忧。另外,许多PPP项目尤其是交通领域基础设施项目投资额大,投资期长,回报率低,也是民企没有能力或者不愿意参与的重要原因。

据《财经》梁军介绍,这轮从去年开始的PPP,明显让作为柏林水务董事总经理的他感受到,很多项目外企连参与的资格都没有了,而这种情况在之前很少碰到。

据《财经》记者了解,平顶山市区污水处理厂PPP项目,在资格预审公告中明确要求,“申请人必须是在中华人民共和国境内依照中国相关法律注册且具有独立法人资格的企业法人”。而贵州省凯里市城镇供排水PPP项目则要求“申请人必须为依照其注册地法律设立的独立法人,如申请人注册地为中华人民共和国境外的,其实质控制人必须为中资企业”。

驻马店第四污水处理厂建设、运营、移交项目除了规定“投资申请人必须为在中华人民共和国境内注册的”,还明确提到“央企、国企、上市公司同等条件下优先选择”。

这些并不是孤例。据梁军介绍,仅柏林水务关注到的就有近十个项目提出类似的要求。

梁军称,这不是在国家不鼓励外企投资的领域,比如说像自来水,而是在国家完全放开的污水领域,出现这样的现象很难让人接受。“这种现象尚且不算普遍,但是比前几年明显增多了。我们在国内经营的20年时间里头一回发现,很多的项目突然我们参加不了了。”梁军直言。

参与资格之外,民企和外企还经常遇到规模方面的限制,以至于无法参与到PPP竞争当中。

安徽省路网交通建设集团有限公司董事长刘义富对《财经》记者介绍称,在招投标过程中,应当允许业主为了找到好的合作方,设定一些合理的条件,但是设定的条件要在相对的法律法规范围内,不能超出正常的逻辑范围,否则就是人为刻意地提高准入门槛,变相禁止民企、外企进入。

例如,中部地区一城市的总投资额为10亿元左右的道路PPP项目,就要求申请人注册资本不低于10亿元,近三年净资产不低于20亿元,银行授信不低于200亿元,还要求发布资格预审公告前一日银行存款余额不低于10亿元的存款证明,种种条件可谓苛刻。

“建设部原来有规定,所有项目投资额不能超过注册资本的5倍。比如10个亿的项目,你就写注册资本不能少于2个亿,2个亿以下注册资本的企业你就别来了,这个是合理的。但是你不能写注册资本不低于10个亿。”刘义富如是介绍。

从融资角度看,刘义富表示,“10个亿的项目,我能提供10个亿的证明就可以了,你不能要求我提供20个亿甚至更多的银行证明。”

梁军也认为这样的规定令人费解。他对《财经》记者称,比如有些地方要做1个10万吨的污水处理厂,投资也就1个亿,或者是20万吨的污水处理厂,投资也就两三个亿,但是这些项目往往要求申请人要有10个亿的净资产或者注册资金。甚至还有一些项目写着,注册资金达到10个亿,就给申请人加分。

这意味着,如果民企和央企报了同样的价格,央企国企也能够通过规模大拿到加分,从而更容易拿到项目。

梁军认为,这不是一个持续投资的项目,民企也罢,央企也罢,一般都是一开始就把投资义务完成了,所以只要要求社会资本方具备相应的投资能力就好了,一味追求最大规模的企业对政府毫无意义。项目持续能否做好,更重要的是看行业经验。与其要求企业规模,不如考察是否做过几个类似规模的污水处理厂项目,这些才是更有意义的约束条件。

不公平的游戏规则之外,民企和央企也存在天然的差别,这也是民企弱势的重要原因。

大岳咨询有限公司总经理金永祥对《财经》记者总结,一个是国企信用好,民企信用不好,这是最根本的原因;二是国企实力强,民企实力弱;三是国企文化和政府文化相融,民企文化和政府文化冲突比较大。

“PPP是个新的事物,作为政府主导的项目,肯定要找信任的、或者曾经信任的合作伙伴。”中建政研PPP专家委员会委员陈国强坦言。

很多基建项目的投资规模较大,而很多民企实力跟不上。根据穆迪副总裁、高级分析师诸蜀宁的研究报告,在国家发改委推出的PPP项目库中,交通类项目的平均投资规模高达人民币74亿元。以高速公路项目为例,政策要求的最低资本金比率为25%,意味着股权投资平均规模达人民币19亿元,而私营部门若入股比例超过50%则需投资人民币10 亿元左右。

这一规模超过了大多数中国私营企业的能力范围,因为国内私营企业大多为仍处于发展前期的中小企业,如2013年中国私营制造企业的平均净资产仅为人民币4180万元。

这可能也是为什么中国民企500强中的企业仅有59家参与到PPP项目当中的原因。

除了上述原因,更为突出的一点是,央企国企的融资能力远强于民企外企。

中建政研信息咨询中心主任梁舰对《财经》记者表示,经济下行以及地方政府财政收入下滑,地方在基础设施及公共事业建设领域直接发包工程量减少,主要采用PPP模式。这让原来的施工单位面临新的问题,原来它们可以投标做施工,现在连投标的资格都没有了,因为PPP模式必须带着资金过来。

这也使得融资能力成为企业竞争PPP项目的关键因素。而大型央企国企银行授信额度高、信誉好、融资能力强,自然更受政府方的青睐。

“我觉得民企做PPP,与央企国企相比几乎没有优势。PPP最大的问题不是专业运营能力,而是融资能力。因为专业运营能力是后面的,前面钱才是最重要的。如果钱都没有的话,业主不相信你能把项目做完。”刘义富称。

目前,对于落地签约的项目中有多少是与民企外企合作,尚且没有一个大范围的调查数据。但根据世行统计数据,中国已实施PPP项目的数量为1000个;而大岳公司则表示,其在实际业务中的统计已超过7000多个,其中大岳完成和进行中的项目就有500多个。

根据大岳咨询官方网站,双方在见面时就这一问题进行了澄清,称其差异主要源于对PPP的统计范围不同,世行统计的PPP项目不包括国有企业参与的项目,大岳统计的PPP项目包括了央企和地方国企做的PPP项目。

如果双方数据与实际情况差距不大,则在7000多个落地项目中,民企外企参与的PPP项目只有1000多个,约占总落地项目的14%。

根据媒体今年4月对39个基础设施PPP项目做的调查,仅有22%拥有来自私人控股公司的投资。

《财经》记者也对财政部2014年底公布的第一批30个PPP示范项目进行了统计,目前仅有4个项目是与民企外企签约。

迄今为止,第一批30个示范项目有3个被调出,剩下27个项目中,仅能查到12个项目的签约资料(不少项目尚未签约落地)。而在12个项目当中,只有4个项目是与北京源通热力有限公司、桑德国际有限公司等民企、外企签约,其余大部分项目均是与中铁一局集团有限公司、中国电建等类型的央企国企签约的。因此,民企、外企签约的项目约占12个签约项目的33%。

不同的统计中民企在PPP市场所占的份额虽略有出入,但民企弱势地位已由此可见。

▌逆袭艰难

国企主导的中国特色PPP市场存在诸多风险,尤其是难以实现当初推行PPP的初衷。一是难以盘活社会资本;二是增加国企债务,增加公共部门债务,从而很容易导致政府债务的上升,这也与减轻政府债务的初衷相违背。

即便如此,但民企想扭转弱势地位,也非一日之功,需要各种方面的努力。比如在政策层面加强对民企的扶持,以及加强PPP项目运营的透明度,从而吸引民资参与;而在民企自身,则需要发挥优势的同时,通过合作弥补自己的短板。

“国企大量参与PPP项目,可能会违背公共基建负债及资产向私营部门转移这一初衷,从而导致公共部门债务杠杆水平持续高企。”诸蜀宁称。

他进一步解释,国企在PPP项目的参与度较高意味着相关债务仅仅是从地方政府的资产负债表转移到国企的资产负债表之上,而公共部门的总体债务杠杆水平并未降低。而且这可能造成国企资产负债表上的PPP相关债务增加,并对作为国有资产持有者的相关地方政府产生一定影响。

财政部最新数据显示,截至2015 年5月,国企的债务总额高达人民币70 万亿元,相当于全国2014年GDP总量的110%。国企庞大的债务规模引起广泛关注,而这也是导致公共部门总体杠杆水平较高的主要原因。主权资产负债表亦因此承压,进而影响到地方政府,因为中央政府支持是地方政府信用度最重要的决定因素。

对此,穆迪副董事总经理、大中华区信用研究分析主管钟汶权认为,国企背后实际上还是有隐性的政府支持和担保,因此假如国企出现违约或者债务出现问题,政府很有可能仍要支持,这部分债务继而会继续成为政府债务的一部分。

除了政府债务难以实际减少,国企大量参与还将导致民间资金难以被真正盘活。“投项目的资金池没有扩大,资金来源还是一样,还是原有的那批参与者,只是用另外一种方式参与。”钟汶权对《财经》记者坦言,这会导致原来希望的借由PPP来吸引和盘活社会资本、扩大资金来源和降低运营成本的目标难以实现。

即便国企大量参与PPP存在诸多可能的不良后果,目前却尚未见到推动民企参与PPP的具体鼓励措施。而与此同时,PPP对于国企尤其是地方政府融资平台公司参与PPP项目的口子却有所放开。

2014年财政部出台的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中规定,社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

半年之后,《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(42号文)出台,其中规定对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式。

这意味着,原本被禁止的地方政府融资平台,在满足一系列前提条件后,可以重新被纳入社会资本范畴之内。

钟汶权分析称,这主要是因为融资平台最近随着地方债置换计划在改革和转型。比如一些融资平台通过置换,财务状况变得更好,慢慢更加市场化了,而且政府不再替它们兜底,因此才被允许参与PPP建设。

非但没有明显鼓励民资参与的具体政策,对国企的限制却在某种程度上放开,总体来看,这对民企逆袭似乎更加不利。

清华大学国际工程项目管理研究院副院长和清华大学恒隆房地产研究中心政企合作(PPP)研究室主任、著名PPP专家王守清教授认为,民企和国企的竞争力还有差距,应该加大对民企的扶持力度。

他建议,比如可以规定政府和政府管控的国企在整个项目中不能超过50%。另外,或许可以把市场分两个层面,比如央企可以做20亿元以上的项目,国企可以做10亿到20亿元的项目,但像10亿元以下的项目央企国企就不要去抢了,或许可以留给民企。

钟汶权提出,更为关键的应该是创造更加透明更加市场化的环境,让符合条件的国企民企融资平台都可以参与竞争。

加强政策扶持力度的同时,民企也需要加强自身短板的建设。

重庆市市长黄奇帆在2014年底一次内部座谈会上,提到目前民营企业做PPP有三个明显的薄弱环节:一个是企业本身不够大;二是资本市场的利用工具不足,比如保险、股票、债券等等各种工具组织不足;三是民营企业的抱团不科学,这个抱团不是小型企业同类项抱团,而且民营保险、民营银行、民营工商企业等互补型的企业抱团,“这几个东西联合,各有各的长处,我掌握行情、掌握技术,你掌握资金来源,他掌握资本市场的途径,这样组合抱团,效益会很高”。

刘义富也建议,民企应该搞清楚自己的优势,也发挥好自己的优势,同时通过联合方式与其他机构合作,把融资能力短板补上。例如安徽路网就同基金、信托、银行、担保等各类金融机构都各形成一到两个战略合作,投标的时候就以联合体的形式去投,这样才能在激烈的竞争中抢占到市场。

民企的优势体现在机制更加灵活,更能满足地方政府的个性化需求上。

中西部某省会城市一领导对《财经》记者表示,其在操作一项水利和生态综合整治PPP合作项目期间感受到,民企机制更加灵活,担风险的意识更强,知道地方政府的困惑所在,能量身定做一些解决的方案,更加切合实际。

“相对而言,央企内部决策流程比较长,而且谈判的时候也感觉央企谈判余地不大,双方拉近距离需要花费时间较长;但民企就知道我们作为中西部省份发展的迫切性,可以更加灵活地满足项目的需要。”该领导称。

他举例,在央行多次降息降准背景下,按理说企业的财务成本会有所降低,但央企让步空间比较小,民营企业就相对灵活,随着降息降准,也会在财务成本上面有所降低。

郑立国也对《财经》记者表示,这是民企最为明显的优势,即决策链较短,可以在地方政府需要立刻上马PPP项目时,更快、更有效率地与地方政府对接,有时甚至能当天作出决策,从而比决策链较长的央企国企更快地获得PPP项目。

民企参与PPP市场,遭遇了许多不公平待遇,也面临自身诸多天然劣势,也具备一些央企国企不具备的特殊优势。但PPP要想从当前的“公公合营”走到真正的“公私合营”,仍需各方不懈努力。

《财经》


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